政法大学赵炳浩：对于加密数字货币和稳定币，全面禁止政策适时修订调整

编者按

尽管加密数字货币交易在我国被列为非法金融活动，但这并没有阻止中国投资者投资加密货币之一的稳定币。 数据显示，全球最重要的稳定币USDT约有60%流向了中国投资者。

对此，《互联网法律评论》特约专家、中国政法大学民商经济与法学院副教授赵炳浩指出，作为连接加密数字货币和传统金融，稳定币有其独特的优势和特点，所以能够在世界范围内快速发展，在中国已经封存。 因此，中国监管机构有必要重新审视现有政策，借鉴欧美监管经验，灵活运用多种监管方式，积极推进对稳定币的监管。

本文原载于《政法论坛》2022年第2期（原题为《加密数字货币监管挑战的域外经验与中国之策——以稳定币为切入点》）。 《网络法律评论》今日经作者授权，编辑转发。

01 提出的问题

2017年9月4日，中国人民银行等七部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》（以下简称《公告》），加密数字资产交易所不再获准直接在中国交易法币和加密数字货币。 之间的交换交易。

2021年9月24日，中国人民银行、中央网信办、最高人民法院、最高人民检察院等十部门联合印发《关于进一步防范和处置虚拟货币炒作风险的通知》交易”（以下简称“通知”），将加密数字货币相关业务定义为非法金融活动。

但与此同时，作为一种加密数字货币，稳定币（Stablecoin）在全球范围内迎来了发展的飞跃。 截至2021年7月，以美元计价的稳定币市值已超过1160亿美元。 稳定币也在中国民间广泛流通。 由于我国全面禁止法定货币与加密数字货币交易，因此我国加密数字货币投资者纷纷选择稳定币作为法定货币与加密数字货币的替代流通方式。

与传统的外汇支付和跨境结算方式不同，稳定币不需要依赖银行和政府，任何人都可以通过互联网获得它带来的全球金融服务。 尽管《公告》和《通知》继续保持对我国炒作包括稳定币在内的加密数字货币交易的高压打击，但要从技术上彻底取缔稳定币难度极大。 稳定币的便利性和全球性也带来了跨境洗钱、逃避外汇监管等诸多监管问题。 因此，我国应积极推进对稳定币的监管。

02 稳定币的特点及我国现行法律规定的局限性

如何认识稳定币的本质，如何对其进行监管，是关系到我国金融稳定、金融体系健康发展和国家未来核心竞争力的重要课题。

（一）稳定币的特点

特点一：价值稳定，全球流通。

稳定币是一种加密货币，其价格相对于目标值（例如美元）保持稳定。 稳定币不依赖于任何国家的中央银行，具有成为现实世界货币的愿景。 对应加密数字货币高速迭代、价值波动大、独立发展路径三大挑战，稳定币展现出了强大的实用价值和生命力。

特点二：独特的桥梁作用。

稳定币作为加密数字货币市场的压舱石，凭借其稳定的价值承担着价值尺度和交易媒介的角色，连接传统金融市场与加密数字货币生态，解决了加密数字货币的重要问题交易和生态发展。 问题。

（二）我国稳定币的法律依据和监管漏洞

一、民法典的认可：稳定币的虚拟财产属性

我国《民法典》第一百二十七条规定，法律对数据和网络虚拟财产保护有规定的，从其规定。 这使我国的民法典成为世界上第一部规范虚拟财产的法典。 因此，网络虚拟财产作为包括稳定币在内的“虚拟商品”的价值属性得到了《民法典》的肯定。

目前，我国稳定币市场还处于起步阶段，尚未形成监管共识。 由于民法典第一百二十七条实际指向的直接规范稳定币的民法法规在我国尚不存在，因此稳定币在事实和判例上尚未取得法律依据。 这也直接影响到刑法和行政法对稳定币的监管和评价。

2. 刑事规范缺失：反洗钱漏洞和刑事评价模糊

近年来，不法分子利用加密数字货币通过稳定币进行洗钱、恐怖融资、逃避外汇管理等活动。 然而，我国现行法律法规均未对稳定币的反洗钱义务及可能存在的非法买卖外汇行为作出明确规定。 受稳定币民商法和监管缺失的影响，与稳定币相关的刑事法律规范也处于缺位状态，对稳定币的刑事法律评价模糊，直接影响到相关刑事犯罪的打击力度。

3、行政监管：缺乏上级法律强有力的监督

在货币金融监管方面，我国金融法、行政法等法律规范的缺失尤为明显。 我国尚未形成针对稳定币的金融行政监管法。

目前我国规范包括稳定币在内的加密数字货币的三个规范性文件，既不是法律、行政法规、地方性法规，也不是规章，而是广义上的行政规范性文件。 不宜以此作为认定合同违反法律强制性规定的依据。

此外，《公告》本身并未明确禁止公众参与虚拟货币交易，只是提醒公众虚拟货币交易存在多重风险，投资者需自行承担投资风险。 因此，根据《公告》，部分法院不支持将投资资金返还投资区块链项目或稳定币交易，进而认定合同无效，属于不恰当的扩大解释。

（三）我国司法实践中对稳定币的认定标准不同

在司法实践中，由于法院对稳定币的性质理解不一，相关案件的裁判规则比较混乱，没有明确的规则。 法院一旦援引《公告》，将认定买卖稳定币行为不合法，进而认定所涉民事法律行为无效。 这样，有过错的一方就不必承担法律后果，而对方往往也只能无奈地承担损失。 这有悖于民商事立法鼓励交易、维护公平交易秩序的初衷。

稳定币性质的认定，往往取决于裁判者能否正确理解《民法典》第一百二十七条及《公告》等法律法规、行政规范性文件。 正是因为如此清晰的解读，审判实践中才出现了对稳定币截然相反的判断和定性。

03 稳定币监管对比镜：美国与欧盟视角

稳定币的监管和法律评估仍然是一个世界性难题。 美国和欧盟对稳定币的监管虽然还在摸索过程中，但其监管原则和立法力度在我国颇具代表性泰达币发展历程，值得认真研究。

（一）美国监管特点：双线多极模式下逐步监管

美国现行的两线多极监管体系采取渐进式监管，试图从司法、立法、行政政策等多个层面对稳定币生态以其独特的“跨界”特征进行监管。

一、司法对稳定币个案的探索：合规纠纷

在美国，USDT作为目前市值最大的稳定币，从诞生之日起就饱受争议。 自2018年以来，纽约执法部门一直在调查泰达及其附属公司。 2019年4月24日，纽约州总检察长莱蒂西亚·詹姆斯（Letitia James）指控泰达、加密数字货币交易所Bitfinex及其母公司iFinex Inc.等关联方涉嫌危害纽约州投资者利益。 骗局。 2021年2月23日，纽约州总检察长办公室宣布与泰达达成和解协议。

同时，iFinex Inc.、TEDA Corporation、Bitfinex相关运营实体BFXNA Inc.、BFXWW Inc.等关联实体也成为四起集体诉讼的被告。 所有四项集体诉讼的原告都是加密货币交易员。 截至 2021 年底，这些集体诉讼仍在审理中。

2、合规监督

鉴于稳定币在加密数字货币生态系统中的独特和重要作用，美国各州和联邦金融监管部门开始为稳定币的合规和监管寻求一条合理的路径。

美国对稳定币的监管程序是从本地开始的。 2018 年 9 月 10 日，纽约州金融服务部批准发行两种稳定币 GUSD 和 PAX。 这两种稳定币与USDT最大的区别在于，它们都是按规定运作，受到更高程度的监管，并且由信托公司管理，因此都获得了当地监管部门的批准。

在联邦层面，美国立法机构对稳定币进行了多次监管尝试。 2020 年 12 月，两位民主党国会议员提出了稳定币网络共享和银行许可执法（STABLE），对稳定币提出了一系列要求，尚未获得国会表决通过。

现有的联邦金融监管机构也对稳定币的监管发声。 美国货币监理署代理主任布赖恩布鲁克斯表示，美国已经建立了一个规模达数百亿美元的私人稳定币市场。 私人加密数字货币领域应该是发展的重点，政府的角色是监管稳定币，不致力于央行数字货币的发展。 这样，私人稳定币就成为了美国金融治理和监管机构重点关注的金融产品。 2021 年 1 月，Brian Brooks 表示银行可以使用区块链和稳定币进行支付，这意味着联邦监管机构认可并鼓励推广稳定币。

(2) 欧盟监管范式：基于风险控制的功能性监管

1. 稳定币处于多重监管框架之下

在没有针对稳定币的具体监管法律的情况下，欧盟综合运用现行的支付系统、方案、金融工具和反洗钱控制法律，根据稳定币的技术构造和实现功能，对稳定币进行分类监管。 国家的发行、流通、储存和兑换。

在欧盟法律层面，对稳定币的监管主要分为以下三个层面：

(1) 受监管的投资和金融工具监管

根据2018年1月3日生效的《金融工具市场指令II-MiFID II》（Markets in Financial Instruments Directive II - MiFID II），如果某些稳定币被认定为需要监管的金融工具，他们需要受到相关金融市场规则的监管。

（二）电子货币监管

根据2009年10月30日生效的《电子货币指令，指令2009/110/EC》（Electronic Money Directive, Directive 2009/110/EC），如果稳定币被认定为电子货币，发行人稳定币有义务注册或申请特许经营权，成为欧盟电子货币指令下的电子货币发行者。

（三）反洗钱监管

根据2018年7月9日生效的欧盟第5反洗钱指令（AMLD5）对虚拟货币（Virtual Currencies）的定义，稳定币也可被视为虚拟货币。 某种稳定币一旦被认定为电子货币，必然会与法定货币挂钩，因此根据AMLD5，认定为电子货币的稳定币不可能被定性为虚拟货币。

2、统一监管下的国家差异

与欧盟指令的两级适用结构相适应泰达币发展历程，欧盟国家对稳定币的监管在统一监管的原则下呈现出国别差异。

例如，英国通过《受监管活动令-RAO》将《欧盟金融工具市场指令-Order II》转变为《2000年金融服务和市场法》（Financial Services and Markets Act 2000）。 ) 本国内法。 在德国，第二金融市场修正案 (Zweites Finanzmarktnovellierungsgesetz, 2. FiMaNoG) 获得通过，将欧盟金融工具市场指令 - 第 2 号令转变为国内法。

虽然英国和德国所遵循的欧盟指令相同，但在稳定币监管的操作层面，欧盟指令可能存在不同的解读和实施计划。 事实上，德国对欧盟各项指令确实遵循严格解释的原则，而以法国为代表的国家则倾向于宽松自由的解释。

3、稳定币的监管趋于中心化

欧盟对稳定币的监管开始采取以集中、主动、渐进、收益/风险为特征的监管策略。 2020年5月5日，欧洲央行发布研究报告《A Regulatory and Financial Stability Perspective on Global Stablecoins》（A Regulatory and Financial Stability Perspective on Global Stablecoins），指出“为了获得全球稳定币的潜在收益，在允许稳定币运行之前，有必要建立一个强有力的监管框架来解决相关风险。”

04 我国对稳定币监管范式的选择

世界各国对稳定币的宏观监管主要包括金融政策监管和法律合规监管两个方面。 目前，越来越多的稳定币项目积极拥抱监管，这也为我国立法和执法部门对稳定币进行监管创造了重要的现实条件，进而为我国稳定币监管提供了原则框架和基本原则。 小路。

（一）我国稳定币监管的内外环境

从稳定币在我国的使用范围来看，稳定币在对外贸易、国际贸易结算、跨国投资、国际支付、跨国资本流动等方面具有明显优势。 此外，稳定币还可以实现与我国央行数字货币的无缝对接，可以拓展和丰富央行数字货币的应用场景，进一步加强加密数字货币生态的双向流通和互认。和法定货币，维护和实现我国的金融体系。 稳定性方面是深远的。

从国际金融形势来看，稳定币或许可以让中国在复杂的国际金融形势下有机会突围，甚至获得发展的良机。 稳定币的出现，不仅为我国打破封闭的美元对华兑换机制提供了良机，也为人民币国际化贡献了巨大力量。

（二）根据稳定币的性质合理规划监管机构

为适应金融监管体制改革，我国应修法明确监管部门职能，提高监管部门的独立性和专业性，逐步实现金融混业监管下的稳定币监管。 目前，我国稳定币监管机构实际上是缺位的，稳定币处于金融监管的盲区。

国务院金融稳定发展委员会主导的“一委一行、两委一局”分业金融监管体制是一个时期的一种进步和突破。 但面对不同性质的稳定币，央行、证监会、银保监会、外管局分管监管的职能分工和协调成本较高，导致监管混乱金融科技产品（如稳定币）和监管效率。 下降，监管真空出现。 稳定币作为一种横跨货币政策、证券、银行和外汇管理的金融科技现象，仅凭“一委一行、两委一局”的权力，未必能够实现有效监管。

中国作为世界第二大经济体和国际金融中心，也是加密数字生态和稳定币快速发展的地区。 单独监管的低效削弱了稳定币的发展和标准化，也影响了我国。 金融科技的国际竞争力。

随着我国金融混业的快速发展，我国金融监管模式正逐步向兼顾金融体系稳定性和市场行为监管的监管模式转变。 相应地，我国应在此基础上逐步建立专门的稳定币监管机构。 人民银行、银保监会要发挥一线监管机构作用，加强对稳定币发行流通的研究、监督和指导作用，共同承担稳定币监管责任，共同承担稳定币监管责任。为下一阶段稳定币监管提供经验积累和理论支撑。

（三）欧美监管模式的扬弃与借鉴：我国稳定币监管路径初探

1. 建立健全稳定币的法律监管框架和制度

借鉴美欧稳定币全球治理经验，我国需要改革和加强稳定币的法律监管和监管，建立健全稳定币的法律监管框架和制度。

2.灵活运用多种监管手段

我国应灵活运用监管研究报告、窗口指导、行业监管对话、监管沙箱、区域试点等监管手段，实现稳定币监管循序渐进、审慎多元。

目前，虽然我国监管政策的基调是严禁加密数字货币和法币交易，但由于稳定币固有的无国界性，稳定币生态实际上一直在我国金融体系中不断发展。 因此，我国对稳定币过于简单粗暴的监管范式，实际上忽略了稳定币在我国经济生活中客观存在的事实。

完善稳定币监管手段，首先要变稳定币监管研究由“隐性学习”转向“显性学习”，从货币、金融、技术、法律等方面大力支持和发展对稳定币的研究。 在此基础上，有步骤和计划启动对稳定币的集中监管和引导，并抓住机会与稳定币发行方、分销商、交易撮合方、技术解决方案和用户展开对话，加强监管机构与稳定币参与者之间的关系. 沟通、了解、增进互信。

此外，监管机构应考虑实施沙盒监管，或在粤港澳大湾区等基础设施较好、金融生态较为活跃健康的地区，测试稳定币生态运行体系，总结监管效果及时。

3. 积极参与全球稳定币监管合作

我国应积极引领稳定币的行业标准和监管政策，参与全球稳定币监管合作。 在金融领域，我国历来有善于后发制人的优良传统。 中国证券市场的无纸化建设，经历了成熟市场几十年的无纸化过程，几年内完成。 在全球加密数字货币生态快速形成的过程中，我国也是全球稳定币的重要市场之一。 因此，我国具备参与世界稳定币行业标准和监管框架制定的技术条件和市场基础。

美国和欧洲对稳定币的执法行动和监管框架的意义不仅限于金融监管。 这背后更深层次的原因在于，许多国家已经意识到稳定币将影响国际货币金融秩序，对稳定币的监管关系到国家的货币政策和金融稳定。

现阶段锚定美元的稳定币发行主要是借用美元作为世界货币的主导地位，进而与美元挂钩的稳定币进一步提升美元的世界影响力，这意味着全球不同国家的居民可以通过持有稳定币间接持有美元。 随着这种情况的继续蔓延，美元在全球货币体系中的地位将进一步提升，美国将进一步加强对全球经济体系的控制。

作为应对和对策，我​​国应鼓励民营企业参与稳定币市场竞争，按照监管要求批准锚定人民币发行的稳定币，积极参与稳定币市场竞争，提升人民币在国际支付市场的地位。

我们也必须充分认识到，稳定币的竞争、发展和监管是在全球范围内进行的。 稳定币的出现就是为了解决跨境支付和跨法币、数字货币支付的问题而诞生的。 稳定币的流动性也是全球范围的。 因此，我国应积极参与稳定币监管国际合作，避免监管套利。

05结语

虽然建立完整的加密数字资产和稳定币监管框架是一个长期目标，但考虑到稳定币的发展趋势和国际监管形势，我国短期内未必能够对稳定币做出全面的监管。 因此，应针对更紧迫的风险出台监管措施，促进金融创新活动有序开展。

为维护金融主权安全，我国应加紧参与全球稳定币综合监管框架建设，在我国推广可控的稳定币监管方案。

此外，我国应适时修订调整全面禁止加密数字货币和稳定币的政策，建立专业、系统、完备的监管框架，将全球稳定币活动纳入监管范围。

国家应鼓励非国有企业积极参与稳定币实践，加强国有金融部门与非国有金融创新企业合作的稳定币“全球支付体系”，联合世界各国在增强支付自主权的前提下大力推广稳定币等金融科技。 探索。

在与金融手段相关的其他安全维度下，中国人民银行、中国银保监会及金融法律智库应持续关注全球金融监管机构的最新研究进展，不断提交根据立法机关的建议改进稳定币立法。